《上海市重点地区人民防空工程统筹建设管理规定》起草说明

《上海市重点地区人民防空工程统筹建设管理规定》起草说明 ( 2023年12月20日 )

为适应上海城市地上地下空间同步规划、一体开发的需要，聚焦重点开发地区，原市民防办于2021年8月制定印发了《关于推进本市重点地区民防工程统筹规划建设的指导意见（试行）》（沪民防〔2021〕99号）（以下简称《意见》），开展人防工程“统筹开发、集中配建”试点，截至目前，统筹建设试点建成面积达70万平方米，为全市复制推广提供有益借鉴。

比如，在虹口北外滩、奉贤数字江海、浦东新杨思等重点地区通过编制人防工程统筹建设规划形成了诸多规划成果。在徐汇区黄浦江南延伸段WS3单元xh130的5个街坊、黄浦区嘉里金陵路项目等重点城市地块通过编制统筹建设设计方案开展了项目试点。

一、制定《上海市重点地区人民防空工程统筹建设管理规定》的必要性（以下简称《规定》）

一是原《意见》已到期，亟需更新修订。二是原《意见》出台后，原市民防办还出台了《关于本市重点地区民防工程统筹规划建设和<上海市二等人员掩蔽所民防工程技术要求规定（试行）>试点审查程序的规定》（沪民防〔2021〕151），需对相关程序、要求进行了技术性整合和细化。三是需要总结推广浦东新区国家人民防空改革试验区及其他重点地区试点经验。四是需要进一步明确建设单位落实“统筹建设”责任义务，市区两级国动部门职责分工和监管要求。

二、起草过程

（一）制定依据。主要依据是《中华人民共和国人民防空法》、《国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部关于颁发〈人民防空工程建设管理规定〉的通知》、《国家人防办关于进一步深化浦东新区“国家级人防改革试验区”建设工作方案》、《人民防空工程规划编制办法》。

（二）组织起草。根据工作安排，市国动办于2023年9月启动了《规定》的起草工作，此项工作列入2024年市国动办重大行政决策项目。市国动办防护工程处按照重大行政决策的相关工作要求，开展了前期的修订评估，并结合工作实际形成了《规定（征求意见稿）》。

（三）征求意见情况。防护工程处采取多种方式广泛听取各方意见。2023年12月20日至12月26日，网上征求社会公众意见，2023年12月13日书面征求各区国动办及有关管委会人防管理部门的意见，于2024年3月11日向市发改委、市规划资源局、市住建委、市绿化市容局、市交通委、市应急局、市教委、市卫健委、市经信委等委办局意见，其中市发改委、市住建委、市应急局、市经信委、市教委、市卫健委无意见，市规划资源局、市交通委、市绿化市容局提出了相关意见，其中对市规划资源局征求了两轮意见。

（四）专家论证情况。2024年1月24日，防护工程处组织规划、人防、建筑等领域专家开展论证，与会专家一致认为《规定》整体框架合理，条理清晰，内容具体，要求明确，有可操作性。《规定》的编制对本市重点地区人防工程统筹规划建设管理工作具有重要指导作用，十分必要和迫切，能更好地完善人防工程的防护体系和布局平衡。同时也提出了简炼相关用语表述、明确相关专业词语定义、加强操作层面的监督落实、完善动态调整程序、加强底线控制等建议。

（五）风险评估情况。防护工程处委托市民防协会于2024年3月5日组织实施了《规定》风险评估会，提出了“因城市发展较快，人防统筹规划会存在与城市规划不同步的风险”、“《规定》在执行中，其统筹要求的适用范围、适用情形存在理解不一致的风险”、“《规定》的适用主体在统筹规划建设过程中，存在对自身权利义务不清晰的风险”，形成了风险评估报告。

（六）意见采纳情况。从征求意见反馈情况看，网上公众征求意见无反馈意见。各区国动办及有关管委会人防管理部门征求意见无反馈意见。防护工程处对市规划资源局、市交通委、市绿化市容局提出的相关意见、专家咨询论证意见和风险评估意见都逐一进行了研究，对合理性、可行性建议进行了吸收采纳。

三、《规定》主要内容

《规定》按照行政规范性文件体例起草，共四章22条：

“第一章总则”共6条，依次为目的依据、用语含义、适用范围、统筹原则、管理职责、统筹要求。

“第二章规划统筹”共6条依次为规划编制、规划内容、征询评审、规划审批、规划实施、规划评估。

“第三章项目统筹”共5条依次为方案编制、方案审查、审查内容、标识系统、数字赋能。

“第四章管理要求”共5条依次为清单管理、调整管理、监督指导、行政追究、施行日期。

四、《规定》较原《意见》的主要区别

1.在适用范围上进行扩大，推广浦东新区国家人民防空改革试验区试点经验，一是将原有的重点地区扩大，纳入了南北转型区域（宝山、金山），二是纳入了本市列入城市更新计划项目。

2.进一步明确了“统筹建设”、“规划统筹”、“项目统筹”等概念含义；明确了本市重点地区人防工程统筹建设活动的各级国动部门的职责分工，强化了责任主体。

3.进一步整合了《关于本市重点地区民防工程统筹规划建设和<上海市二等人员掩蔽所民防工程技术要求规定（试行）>试点审查程序的规定》（沪民防〔2021〕151）内容，细化和规范了规划统筹和项目统筹两种实施方式的程序。一是规划统筹方面，增加了部门意见征询、专家评审环节，明确了规划审批要求；二是项目统筹方面，明确了审查内容，增加了标识系统、数字赋能等要求。

4.针对人防工程统筹建设规划和项目统筹建设方案的动态调整进行了规定，提出了管理要求。

5.对建设单位推进统筹建设项目的实施提出了清单管理、过程指导、审批检查的要求，明确各级国动部门开展监督指导和责任追究。

《规定》出台后，将进一步规范重点地区开发主体（建设单位）开展人防工程统筹建设活动，为相关区、管委会国动部门加强审批监管具有重要指导作用并提供操作依据。