《上海市人民防空领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单（草案）》起草说明

《上海市人民防空领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单（草案）》起草说明 ( 2025年07月30日 )

为优化营商环境，推进落实上海市人民防空领域包容审慎监管，根据《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律、法规、规章和上海市《全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》相关要求，上海市国防动员办公室在原《民防领域市场轻微违法行为免罚清单》（以下简称《清单》）基础上，结合近五年来的工作实际，起草制定了《上海市人民防空领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单（草案）》（以下简称《不予处罚清单》）。

一、起草的必要性

一是推进包容审慎监管、优化营商环境的需要。2025年初，上海市国防动员办公室在《聚焦提升企业感受持续打造人民防空领域一流营商环境的若干措施》中明确提出了修订《轻微违法违规行为免罚清单》等举措。现行《清单》已施行近五年，共不予行政处罚案件243件（截至2025年6月底），充分落实了包容审慎监管和优化营商环境的要求。结合执法实践，调整完善相关规定，对贯彻落实2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号），进一步规范人防领域行政处罚权的行使，保护行政相对人合法权益，持续优化本市营商环境具有重要意义。

二是优化市场监管方式、提高执法效率的需要。行政处罚不是目的，最终是为了维护人防工程的防护效能，实现有效的市场监管。制定《不予处罚清单》，给予企业容错空间，先行告诫说理，责令限期整改，通过批评教育、指导约谈、发放告知书等方式指导企业自觉纠正违法行为，有利于在执法监管中进一步紧抓重点监管行为和对象，把有限的资源和力量集中在更需要的地方。

三是细化法律规定、更好地适应人防执法实践的需要。《中华人民共和国行政处罚法》规定“由于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的不予处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”执法实践中，执法人员对轻微违法的具体案件不敢轻易认定，并进而依法不予处罚，影响了法律法规有关规定的具体落实。《不予处罚清单》将不予处罚的违法行为具体化、标准化，为执法人员提供了明确的执法工作指引，有利于进一步提升本市人防领域执法精细化水平，实现法律效果和社会效果相统一。

二、起草的主要思路和原则

一是严格遵守有关法律的规定。《不予处罚清单》的免罚事项严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》的规定，以违法行为轻微、及时改正、未造成危害后果、初次违法且危害后果轻微等构成要件作为不予处罚条件，不创设、不突破。同时，针对法条、结合执法实践，重点厘清、细化了违法行为轻微和危害后果轻微的具体情形，为执法人员提供执法操作依据，防止执法随意、标准不一。

二是严格界定违法行为轻微的认定条件。根据本市近年人防执法实践情况，结合市场主体普遍诉求，《不予处罚清单》设定的轻微违法行为均为在人防执法领域有一定的实际需要，且未造成实质危害后果的情形。由于人防属于与人民群众生命、财产安全密切相关领域，因此《不予处罚清单》的相关不予处罚事项除了对轻微情形进行明确外，还按照《行政处罚法》规定，对初次违法且危害后果轻微等情形进行了规定。

三是坚持处罚与教育相结合。对于违法行为，不能片面地强调处罚、以罚代管或一罚了之，执法的目的是纠正违法行为，教育行政相对人自觉守法。“处罚与教育相结合的原则”是行政处罚法的重要原则。《不予处罚清单》规定，17项轻微违法行为不予处罚之外，仍然需要通过批评教育、指导约谈、发放告知书等措施，使其认识到存在的问题，避免今后再次发生，实现达到法律效果和社会效果相统一。

三、有关程序履行情况

一是广泛听取公众意见。2025年5月23日至6月22日，市国动办在“上海国防动员”官网发布了《不予处罚清单（征求意见稿）》，公开征求公众意见，未收到相关意见建议。

二是组织专家论证评审。市国动办于6月书面征求市国动办相关处室、直属事业单位和各区国动办、民防工程行业协会、民防协会意见。因涉及行政执法领域，按要求书面征求了市司法局和市住建委的意见，无相关意见。6月30至7月8日，邀请市政府办公厅、市住建委、市市场监管局等相关单位3位专家，采取单独书面评审和集中讨论评审相结合的方式，对《不予处罚清单》开展评审。

三是开展风险评估。7月10日，市国动办邀请相关利益方和相关单位5名专家，组织召开《不予处罚清单》风险评估会，对主要风险源、风险点进行排查，科学预测、综合研判实施风险，明确风险等级，提出预防、控制风险的意见建议、具体措施。

四是落实合法性审核。7月23日，市国动办法治审核机构审查认为，该清单制定程序规范，内容符合相关法律、法规、规章及政策规定；未发现存在违法或者明显不当情形；未发现文件设置排除或者限制公平竞争情形；符合行政规范性文件形式要求。

四、主要内容

《不予处罚清单》设定的轻微违法行为不予处罚事项共17项。涉及相关法规规章包括《上海市民防条例》《上海市民防工程建设和使用管理办法》《上海市建设工程质量和安全管理条例》《上海市地下空间安全使用管理办法》《人民防空防护设备管理办法》。具体涉及：

（一）依据《上海市民防工程建设和使用管理办法》设定的不予处罚事项。涉及两种违法情形：一是违反国家有关规定，拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害民防工程的安全和使用效能；二是人民防空工程建设的设计、施工不符合国家规定的防护标准和质量标准要求的。结合实际，将具体影响细化包括：不超过三扇人防门启闭不畅、不超过三处人防门密闭橡皮条或闭锁装置等零部件缺失、不超过三处防爆波活门零部件或超压排气活门零部件缺失、不超过三处呼唤按钮零部件、人防围护结构给排水、电气专业，擅自穿孔、开孔数量不超过二处；人防围护结构给排水、电气专业，擅自留孔、开孔数量不超过二处；防空地下室内的各种动力配电箱、照明箱、控制箱，设计图纸在人防墙体未采取挂墙式明装；超出人防工程竣工档案限时办理归档承诺期限。

该部分内容主要鉴于相关违法情形比较普遍，但对人防工程防护效能危害小，初次违法且及时整改后不予处罚，有利于落实“放管服”改革优化营商环境的要求，提高人防执法效率，集中力量聚焦执法重点领域。

（二）依据《上海市建设工程质量和安全管理条例》设定的不予处罚事项。涉及三种违法情形：一是人防工程施工单位更换项目负责人、专职安全管理人员以外的人员不符合要求的；二是人防工程施工单位未按照规定安排项目负责人现场监督，但有专职安全管理人员现场监督的；三是人防工程施工单位或者劳务分包单位安排首次上岗施工作业人员的实习操作时间不足三个月的。

该部分内容主要针对建设程序方面的轻微违法行为，采取不予处罚，督促整改的方式，有利于企业积极落实人防建设主体责任。

（三）依据《上海市民防条例》设定的不予处罚事项。

涉及两种违法情形：一是单位或个人出租或使用未经验收或者验收不合格的民防工程的；二是平时利用民防工程不按照规定办理备案手续的。

该部分内容在执法实践中，难点堵点在于落实整改、维护民防工程的防护效能，采取整改后不予处罚的方式，有利于促进企业主动落实整改，实现有效的市场监管。

（四）依据《上海市地下空间安全使用管理办法》设定的不予处罚事项。

涉及一种违法情形：对公众开放的作为生产、经营场所的地下空间以及其他作为公共活动场所的地下空间未设置防水挡板、沙袋等物资器材。

该部分内容在执法实践中，普遍能够在规定期限内完成整改，有效控制可能产生的危害后果，符合不予处罚条件。

（五）依据《人民防空防护设备管理办法》设定的不予处罚事项。

涉及两种违法情形：一是未能按要求将新生产地点和第三方检验检测机构对新生产地点试制防护设备产品出具的检验检测报告提交资质证书核发机关和新生产地点所在地省级人民防空主管部门的；二是出厂的人民防空防护设备未附产品合格证、使用维护说明书、铭牌或者铭牌内容不完整的。

该部分内容自《人民防空防护设备管理办法》颁布实施以来首次列入《不予处罚清单》，不会对防护设备产生危害，整改相对容易，符合不予处罚条件。