沪国动规〔2025〕4号

各区国动办、有关管委会人防管理部门，各有关单位：

  经上海市国防动员办公室2025年第19次主任办公会审议通过，现将《上海市结合工程建设项目修建防空地下室审批和监督管理规定》印发给你们，请遵照执行。

  上海市国防动员办公室    

  2025年12月30日      

 

 

上海市结合工程建设项目修建防空地下室审批和监督管理规定

  第一章 总  则

  第一条  为持续优化本市人民防空工程领域营商环境，进一步规范和加强结合工程建设项目修建防空地下室的审批和监督管理，根据国家和本市有关法律、法规、规章，结合国家关于人民防空建设的有关要求和本市工作实际，制定本规定。

  第二条  结合工程建设项目修建防空地下室审批和监督管理（以下简称人防审批监管），是指按照国家和本市有关规定，人民防空主管部门对结合城市新建（含改建、扩建，下同）民用建筑修建防空地下室的同步建设、易地建设、兼顾人民防空需要和拆除人民防空工程等各类审批，以及工程建设项目实施过程中的相关监督管理。

  人民防空主管部门专项资金投资单独修建的地下防护建筑建设审批和监督管理按照有关规定执行。

  第三条  上海市国防动员办公室负责指导监督全市人防审批监管，负责市规划资源主管部门实施规划许可的项目修建防空地下室同步建设、易地建设、兼顾人民防空需要审批和监督管理；负责市直属公用人民防空工程拆除审批。

  各区国防动员办公室负责区规划资源主管部门实施规划许可的项目修建防空地下室同步建设、易地建设、兼顾人民防空需要审批和监督管理；负责属地内除市直属公用人民防空工程以外工程的拆除审批。

  相关管委会依授权或委托，负责辖区范围内的人防审批监管。

  第四条  人防审批监管应当遵循规划引领、科学布局、高质高效的原则，贯彻全生命周期管理要求，符合统筹建设、集约建设、连通建设发展方向，有利于实现人民防空工程重点突出、布局优化、功能比例满足人民防空要求。

  第五条  人防审批监管按照本市政务服务和工程建设项目审批制度改革要求，通过“一网通办”、行政协助管理系统、上海市工程建设项目审批管理系统、“人防码”系统等方式实施，推动建立包括内部审批在内的全流程实行信息化管理（保密工程除外）。

  防空地下室建筑信息模型（BIM）的范围和要求按照有关规定和技术标准执行。

  第二章 建设要求

  第六条  结合社会投资项目修建防空地下室由项目建设单位负责修建，经费由建设单位筹措并予以保障。

  结合政府投资项目修建防空地下室建设经费按照事权划分由财政预算安排。

  第七条  本市范围内申领《建设工程规划许可证》的新建、扩建、改建工程建设项目，根据用地分类，应当按照计入容积率建筑面积的一定比例修建防空地下室（详见附表1）。

  其中，改扩建项目按照新建建筑部分（包括新增单体、拆除重建建筑、原建筑增容扩建部分）确定。

  属于下列情形之一的，可不修建防空地下室：

  （一）装饰装修及修缮工程、临时建筑项目以及列入本市保护名录的文物保护点、文物保护单位、优秀历史建筑等历史建筑修缮、改造项目；

  （二）公益建筑、构筑物以及其他建筑物（详见附表2）。

  第八条  分层开发的地下空间先于地面开发建设的，应当优先按照地面规划建设规模修建防空地下室。

  轨道交通车辆基地类上盖综合开发建设项目，应当在项目落地部分中集中落实防空地下室建设要求。车辆基地与上盖开发建设同步进行的，应当在车辆基地建设中优先规划落实上盖综合开发建设项目防空地下室建设要求。

  第九条  项目建设单位应当按照人民防空主管部门确定的战时用途、防护等级等内容修建防空地下室。战时用途包括医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程等。

  人民防空相关规划覆盖的工程建设项目，战时用途设置按照相关规划确定；其他工程建设项目战时用途按照防空地下室战时用途设置规则确定（详见附表3）。

  第十条  本市地下交通干线、地下公共基础设施，公共绿地、交通枢纽以及其他市政设施等地下空间，应当按照按照经济建设贯彻国防要求有关规定兼顾人民防空需要。

  分层出让地下建设用地的公共绿地地下空间：

  （一）独立开发建设的地下工程，应当兼顾人民防空需要；

  （二）由同一主体结合建设项目其他地块建筑一并开发建设的地下工程，其他地块可足额落实人民防空工程建设指标的，应当兼顾人民防空需要。

  地下空间符合下列情形之一的，可不作兼顾人民防空需要要求：

  （一）单层建筑面积小于1000平方米的；

  （二）整体用作调蓄池、垃圾处理站、智能立体机械车库以及布置其他专业功能设施设备用途，或局部用作汽车坡道的区域；

  （三）管线穿越密集或与下沉式广场开放式连通的餐饮、商业、娱乐区域。

  第三章 规划建设审批

  第十一条  人民防空主管部门应当根据国防建设的需要，结合城市建设和经济发展水平，会同有关部门编制人民防空工程建设规划，经规划资源主管部门综合平衡后，纳入国土空间总体规划。

  人民防空主管部门应当在规划资源主管部门编制或修订国土空间详细规划时提出意见，推动将防空地下室建设要求统筹纳入国土空间详细规划；在规划条件核定、土地出让前、建设工程设计方案审批等阶段，人民防空主管部门应当提出意见。其中，市规划资源主管部门负责实施规划许可的项目，区人民防空主管部门应当会同市人民防空主管部门提出规划条件和土地出让前意见。

  第十二条  本市鼓励重点地区等集中建设区，在满足人员掩蔽需求的前提下，统筹集约修建防空地下室。重点地区统筹建设防空地下室按照有关规定执行。

  重点地区以外的工程建设项目需要集中修建防空地下室的，应当优先在先期建设项目中予以修建；确因先期建设项目无地下室需在后期建设项目修建防空地下室的，后期建设项目应当完成立项手续，并在先期项目竣工验收前取得施工许可。

  第十三条  统筹或移建防空地下室所涉及的全部工程建设项目或地块应当已确定规划建设指标。

  因建设项目规划建设指标发生变化，造成统筹或移建的防空地下室配建面积不足的，应当在后期建设项目补建差额部分。

  建设单位按前款规定补建防空地下室差额部分符合易地建设条件的，经人民防空主管部门审批同意，可缴纳民防工程建设费。

  第十四条  符合防空地下室易地建设条件（详见附表4）的工程建设项目，建设单位应当在申请《建设工程规划许可证》前，向人民防空主管部门申请办理防空地下室易地建设审批，经审核批准同意的，建设单位可以足额缴纳民防工程建设费的形式履行修建防空地下室建设义务。

  建设单位提出易地建设防空地下室申请时，应当对易地建设的必要性做论证说明；因地质、地形原因提出易地建设的，应当同时提交有关地质勘察报告或论证报告。

  人民防空主管部门在出具认定意见前，应当对地质、地形和其他复杂情形等组织专业技术审查。

  第十五条  符合防空地下室易地建设条件的工程建设项目，建设单位应当在施工图审查阶段向施工图审查机构提交易地建设审核批准文书，或按照防空地下室建设要求落实施工图设计内容；在取得建筑工程施工许可后的15个工作日内，按照民防工程建设费缴纳标准向税务部门一次性足额缴纳民防工程建设费。符合国家相关规定的，减缴或免缴民防工程建设费。

  第十六条  民防工程建设费收费标准按照市发展改革和财政部门的相关规定执行，并根据经济发展水平及时调整。

  民防工程建设费的减免按照国家有关规定执行，市人民防空主管部门会同有关部门根据国家有关规定及时调整减免范围。

  第四章  人民防空工程拆除

  第十七条  任何单位和个人不得擅自拆除人民防空工程，确因城市建设等需要拆除的，应当按程序向人民防空主管部门申请办理拆除审批手续。

  第十八条  拆除公用人民防空工程或者国家投资修建的其他人民防空工程，补建要求按照有关规定执行。

  补建的人民防空工程建设纳入人防审批监管范围。

  因土地收储拆除公用人民防空工程和国家投资修建的其他人民防空工程，人民防空主管部门应将补建人民防空工程作为该地块划拨或出让条件。

  第十九条  拆除前条规定以外的人民防空工程，其对应的地上建筑未拆除的，拆除单位应按要求补建，符合防空地下室易地建设条件的，应当按规定办理易地建设手续；其对应的地上建筑同步拆除的，拆除单位应与工程权属人就拆除补偿达成一致意见。

  第二十条  拆除公用人民防空工程后，补建的人民防空工程应当独立成单元，且在工程建成后将补建工程产权交付人民防空主管部门。

  第二十一条  拆除补建公用人民防空工程及国家投资修建的其他人民防空工程时，经人民防空主管部门认定符合防空地下室易地建设条件的，或补建的公用人民防空工程面积小于1000平方米且不能独立成单元的，应按规定缴纳人民防空工程拆除补偿费。

  第二十二条  缴纳人民防空工程拆除补偿费时，权属单位应选取有资质的资产评估机构进行资产评估，确定应补偿重置价值。由拆除单位按重置价值办理缴费手续。资产评估按本市财政部门相关规定执行。

  第二十三条  拆除单位在足额缴纳人民防空工程拆除补偿费后方可拆除。

  第五章  防空地下室批后和改建监督管理

  第二十四条  新建防空地下室的批后监督管理包括施工图审查、安全质量监督、竣工档案接收、竣工验收等环节的监督管理，以及各环节之间的衔接。

  任何单位和个人不得擅自对既有防空地下室改建。确因需要改建的，不得降低工程原有防护能力。防空地下室防护能力相关指标可向工程所在区人民防空主管部门查询。

  第二十五条  新建防空地下室施工图审查实行“多图联审”，审图机构按照国家及本市有关规定、标准规范以及人民防空主管部门的审批意见开展技术审查，并接受市人民防空主管部门的监督。

  既有防空地下室改建单位应当于改建前委托具备相应资质的设计单位编制防空地下室改建施工图，并通过施工图审查。

  第二十六条  新建防空地下室施工的安全质量监督包括对防空地下室参建单位安全质量行为、现场安全状况和工程实体质量等的监督。

  新建防空地下室的质量监督报告出具后，项目所在区的人民防空主管部门应当将其纳入日常管理范围，会同房屋管理等主管部门依法加强后续使用管理监督。

  既有防空地下室改建的施工管理，按照有关规定执行。

  第二十七条  新建防空地下室竣工档案接收根据审批权限实行分级管理，建设单位报送竣工档案要求按照有关规定执行。

  既有防空地下室改建后，改建单位应当向工程所在区人民防空主管部门报送工程改建档案资料。

  第二十八条  人民防空主管部门对审批的工程建设项目按要求出具竣工验收意见。

  新建防空地下室竣工验收后，建设单位应当向住房城乡建设部门办理竣工验收备案手续。

  第六章  附  则

  第二十九条  本规定由上海市国防动员办公室负责解释。本规定印发后，其他文件有关人防审批监管要求与本规定不一致的，按本规定执行。

  第三十条  本规定自2026年1月1日起实施，有效期至2030年12月31日。已由人防管理部门出具过审查意见且土地出让合同已约定防空地下室建设要求的工程建设项目，仍按土地出让合同约定执行。原《上海市工程建设项目民防审批和监督管理规定》（沪民防规[2020]3号）同时废止。

  附表：1.城乡建设用地分类及防空地下室建设指标

        2.不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围

        3.新建防空地下室战时用途设置规则

        4.防空地下室易地建设条件

  

附表1

城乡建设用地分类及防空地下室建设指标

序号	大类代码	中类代码	小类代码	用地名称	范围	防空地下室 建设指标
1	R			居住用地	居住社区、居住街坊、居住组团等各类型的成片或零星的用地	按计入容积率建筑面积10%建设
		Rr		住宅组团用地	用于住宅建筑及其必要的配建道路、绿化及附属于住宅建筑的服务设施的用地	按计入容积率建筑面积10%建设
			Rr6	六类住宅组团用地	农村宅基地	无配建要求
		Rc		社区级公共服务设施用地	包括社区级行政管理、商业、文化、体育、医疗卫生、养老等设施用地，不包括市级、区级公共设施用地	按计入容积率建筑面积10%建设
		Rs		基础教育设施用地	包括完全中学、高级中学、初级中学、小学、九年一贯制学校、幼托等
2	C			公共设施用地	包括市级、区级的行政、商业服务业、文化、体育、医疗卫生、教育科研设计、办公等公共设施的用地，不包括社区级公共设施服务用地	按计入容积率建筑面积10%建设
		C1		行政办公用地	党政机关、社会团体、事业单位等机构及其相关设施用地	按按计入容积率建筑面积10%建设
		C2		商业服务业用地	商业、服务业、旅馆业和娱乐康体等设施用地
		C3		文化用地	市级、区级的新闻出版、文化艺术团体、广播电视、图书展览等设施用地
		C4		体育用地	市级、区级的体育场馆和体育训练基地等用地，不包括学校等单位内配套建设的体育设施用地
		C5		医疗卫生用地	医疗、公共卫生、康复护理和急救等设施的用地
		C6		教育科研设计用地	高等院校、中等专业学校、职业学校、特殊学校等各类教育设施以及各类科学研究、勘测及测试机构的用地，不包括高中、初中、小学和幼托用地
		C7		文物古迹用地	具有保护价值的古遗址、古墓葬、古建筑、革命遗址等用地，不包括已做其他用途的文物古迹用地，该用地应分别归入相应的用地类别
		C8		商务办公用地	除行政办公用地之外的金融、保险、证券、咨询等行业及其他各类公司的办公建筑及其附属设施的用地
		C9		其他公共设施用地	除以上设施之外的其他社区设施用地
3	Z			综合用地	在规划实施阶段具有一定管理弹性的用地，可以包含相互间没有不利影响的两类或两类以上功能用途。	根据不同用地分别按相应计入容积率建筑面积比例配建
4	M			工业用地	工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括附属铁路、码头和道路，不包括厂区以外的专用铁路用地（T1）和采矿用地（E3）	无配建要求（重要区域除外）
		M1		一类工业用地	对周边地区环境基本无干扰、污染和安全隐患的工业用地	无配建要求（重要区域除外）
		M2		二类工业用地	对周边地区环境有一定干扰、污染的安全隐患的工业用地
		M3		三类工业用地	对周边地区环境有严重干扰、污染的安全隐患的工业用地
		M4		工业研发用地	各类产品及其技术的研发、中试等设施用地
5	W			仓储物流用地	仓储企业的库房、堆场和物流企业的配载、分装车间、运输及其附属设施等用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		W1		普通仓储用地	以库房建筑为主的储存一般货物的普通仓库用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		W2		危险品仓储用地	存放易燃、易爆和剧毒等危险品的专用仓库用地
		W3		堆场用地	露天堆放货物为主的用地，包括集装箱堆场等
		W4		物流用地	包括货物运输、分装、商贸类的物流中心、货物配载市场等用地
6	T			对外交通用地	铁路、公路、管道运输、港口、机场等城市对外交通运输及其附设设施等用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		T1		铁路用地	铁路站场和线路用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		T2		公路用地	高速公路和一、二、三级公路线路及长途客运站等用地，不包括村镇公路用地
		T3		管道运输用地	运输煤炭、石油和天然气等地面管道运输用地
		T4		港口用地	海港和河港的陆域部分，包括码头作业区、辅助生产区和客运站等用地
		T5		机场用地	民用及军民合用的机场用地，包括飞行区、航站区等用地，不包括净空控制范围用地
7	S			道路广场用地	城市各级道路、广场、停车场等交通设施用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		S1		道路用地	主干路、次干路、支路用地和村镇公路，包括其交叉口用地，不包括地块内部的道路	按计入容积率建筑面积5%配建             按计入容积率建筑面积5%配建
		S2		轨道站线用地	轨道交通在地面以上独立的线路及车站用地，不含停车场、车辆段等用地，高架线路位于道路红线范围内的部分属于道路用地
		S3		社会停车场用地	用于公共使用的停车场（库）等设施的用地，不包括其他各类用地附属配套的停车场（库）用地
		S4		公交场站用地	常规公交、轨道交通、轮渡、出租车的候车室、停车场、保养场、车辆段等用地，不包括多种交通方式综合换乘的用地
		S5		广场用地	公共活动广场用地，包括街坊通道，不包括其他各类用地内的广场及通道用地
		S6		综合交通枢纽用地	多种交通方式、多条线路集散换乘的、具有综合功能的枢纽站点用地
		S9		其他交通设施用地	除以上设施之外的交通设施用地，包括加油（气）站、汽车维修站、教练场等
8	U			市政设施用地	各类市政设施用地，包括其建筑物、构筑物及管理维修设施等用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		U1		供应设施用地	供水、供电、供燃气和供热等设施用地	按计入容积率建筑面积5%配建
		U2		邮电设施用地	邮政、电信和电话等设施用地
		U3		环境卫生设施用地	各类环境卫生设施用地
		U4		施工与维修设施	房屋建筑、设备安装、市政工程、绿化和地下构筑物等施工及养护维修设施等用地
		U5		殡葬设施用地	殡仪馆、火葬场、骨灰存放处和墓地等设施用地
		U6		消防设施用地	消防站等设施用地
		U9		其他市政设施用地	除以上设施之外的其他市政设施用地，包括防洪除涝、防汛应急、水文观测等设施用地
9	G			绿地	公共绿地及生产防护绿地，不包括附属绿地、园地和林地	按计入容积率建筑面积5%配建
		G1		公共绿地	向公众开放，有一定游憩设施的绿化用地，包括其范围内的水域	按计入容积率建筑面积5%配建
		G2		生产防护绿地	园林生产绿地和防护绿地等
		G9		其他绿地	除以上绿地之外的其他绿地，包括郊野公园、野生动植物园等
10	D			特殊用地	特殊性质的用地	无配建要求
		D1		军事用地	直接用于军事目的的军事设施用地，如指挥机关、营区、训练区、试验场、军用机场、港口、码头、军用洞库、仓库、军用通信、侦查、导航、观测台站等用地，不包括部队家属生活区等用地	无配建要求
		D2		外事用地	外国驻华使馆、领事馆及其生活设施等用地
		D3		保安用地	监狱、拘留所、劳改张所和安全保卫部门等用地，不包括公安局和公安分局，该用地应归入公共设施用地（C）
11	X			城市发展备建用地	需进一步研究其功能定位和开发控制要求的近期建设用地	确定土地性质后，按相应标准配建
		Xc		公共设施备建用地	公共设施近期建设预留地
		Xu		市政设施备建用地	市政设施近期建设预留地
		Xx		其他备建用地
12	K			控制用地	包括为了保护城市生态功能设定的生态控制用地及城市远期建设发展预留地
		Kg		生态控制用地	以生态、绿化为主的控制用地
		Kb		城市发展预留用地	为城市远期发展预留的控制用地

  注：用地分类采自《上海市控制性详细规划技术标准（2016年修订版）》。六类住宅组团用地（Rr6）、其他绿地（G9）、控制用地（K）不计入城镇建设用地指标。

  

附表2

不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围

类型	典型建（构）筑物
公益建筑	单独修建的公共厕所、垃圾站（房）、污水处理站、垃圾焚烧站、水泵房、微型消防站、变配电房（站）、开闭所、垃圾中转站、区域机房等。
构筑物	围墙、发射塔、烟囱、水塔、露天泳池等。
其他建筑物	1.老旧居民楼加装电梯、独立车棚、独立的钢构车库等； 2.轨道交通工程地面设施（含轨道交通车辆基地）； 3.轨道交通车辆基地因上盖开发而建设的盖板层和上盖物业的盖板夹层车库； 4.乐园项目的游艺设施（包含游艺设施中附属建设的供游客使用的餐厅、纪念品商店、表演设施等）； 5.单体全部功能为数据/算力中心的建筑； 6.单体全部功能为储存国家战略和应急物资的仓储建筑； 7.地下空间已按兼顾人民防空需要建设的公共绿地建设项目的地面建筑。

  备注：不需要修建防空地下室的包括但不限于以上所列建筑物类型，其他特殊建（构）筑物类型由国家人民防空主管部门认定，可以列入不修建防空地下室的范围。

  

附表3

新建防空地下室战时用途设置规则

新建民用建筑类型		新建防空地下室 战时用途
人民防空相关规划覆盖的工程建设项目		依据人防专项规划确定
党委、人大、政府、政协等政府机关和城市电信、供电、供气、供水、食品等生活保障部门的新建公共建筑		一等人员掩蔽工程
新建医疗卫生项目	一级医院（20～99张床位）	救护站
	二级医院（100～499张床位）	急救医院
	三级医院（500张床位以上）	中心医院
人民防空专业队组建部门或 组建单位新建公共建筑		防空专业队工程
人防相关规划确定的重要区域		一等人员掩蔽工程、防空专业队工程
区级行政区域内物资库总建筑面积超过人员掩蔽工程总建筑面积7%的		不得修建物资库

  

附表4

防空地下室易地建设条件细化分类

条件		细化情形
一、经批准的人防相关规划所明确的可实施易地建设防空地下室的地块。	包括建设工程无地下室的。
二、地下空间禁止、限制开发利用。		受条件限制，桩基承台顶面埋置深度小于3米。
		受条件限制，地下室空间净高达不到规定标准的。
三、地质、地形原因不适用修建。		在建设用地范围内有流砂、暗河，或者基岩埋置深度较浅，地质条件不适宜修建的（不包括规划有地下室建设的项目）。
		按规定应当修建防空地下室的面积只占地面建筑底层的局部，且结构和基础处理困难的，包括轨道交通车辆基地上盖综合开发建设项目无落地部分的；建设用地周围的房屋或者地下室管线密集，结建防空地下室无法施工或者难以采取措施保证施工安全的，包括地铁隧道、城市地下交通干线、科研管井、市政管线通过建设用地，影响防空地下室建设的，或建设项目室外地面条件限制，防空地下室室外出入口无法设置的，或地下室全部用于水资源净化处理、危险化学品处理、涉核、强磁工艺处理及市政垃圾处理（含医废等涉毒处理）、地下智能立体机械车库等用途。
四、工程建设项目规划范围内的应配建防空地下室总面积小于1000（含）平方米。
五、改、扩建的建设项目因无新增地下室、确因条件限制而无法同步修建的。		无新增地下建筑面积的改扩建项目。
		只在原有建筑中增加面积、不增加建筑单体（拆除重建情形除外）。

相关稿件：

关于《上海市结合工程建设项目修建防空地下室审批和监督管理规定》的解读材料