一、关于制定该文件必要性和可行性

　　（一）是贯彻落实国家和本市政策文件的需要

　　信用监管，简而言之，是基于“信用”的行政监管机制。在我国社会信用体系建设背景下，信用监管已成为推进行政管理的重要抓手和着力点。2019年，“推进信用监管和‘互联网＋监管’”首次写入国务院政府工作报告。同年７月，国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发［2019］35号），明确提出“以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制”。国务院意见还提出，大力推行信用分级分类监管，充分运用信用信息，综合研判信用主体的信用水平，以公共信用综合评价结果和行业信用评价结果为依据，对监管对象进行分级分类，根据不同信用等级实施差异化的监管措施。

　　2020年７月份，上海市人民政府办公厅印发了《关于本市加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的实施意见》（沪府办规〔2020〕9号），提出“构建事中信用分类监管模式，加强公平公正监管”，要求加强信用监管信息归集共享，健全信用监管信息公开公示机制，推进行业信用评价，全面实施信用分级分类监管，健全事后信用奖惩机制。

　　国家人防办为切实加强人防领域事中事后监管效能，解决少数企业生产弄虚作假、销售恶性竞争、售后服务短缺、诚信意识淡薄等问题，于2018年印发了《关于建立人民防空行业市场责任主体失信惩戒制度的实施意见（试行）》，加强对从事人民防空设计、监理、施工图设计文件审查、专用设备生产安装、防护设备质量检测等从业单位和相关从业人员行业诚信行为的管理。

　　（二）是结合民防工作实际明晰信用监管规则的需要

　　传统的监管模式对所有监管主体采取一视同仁的监管态度，采用同样的监管手段，政府部门的监管工作压力大、成本高，市场主体受到的干扰多、监管效率低。信用监管是以“互联网＋”、大数据技术为支撑，贯穿市场主体全生命周期的新型监管机制。本质上，以信用为基础的新型监管机制最突出的特点是分级分类监管，根据不同市场主体的不同信用状况实施差别化的监管措施，针对重点环节、重点监管对象进行监管，降低守信市场主体的监管压力。

　　国家和本市的政策文件，为开展信用监管工作提供了坚实的规范依据，但与此同时，还存在一些问题，如：目前国家和本市政策文件主要是以“社会信用体系”建设来阐释信用监管机制的构建和完善，对信用监管的专门规范性文件尚停留在顶层设计层面。如国务院办公厅文件虽将信用监管涵盖了事前、事中和事后环节等全方位作用，但这更多的是对信用监管的宏观指导，在微观落实方面还需要进一步细化落地。同时在实践中，现有的信用监管规范性文件多停留在信用信息记录和失信惩戒等事中事后环节，对事前监管机制的制度设计和规范规定较少。即使是事中事后环节的信用监管规范也存在笼统泛华、不慎明晰的问题。

　　（三）是依法保障管理相对人合法权益的需要

　　信用监管是以信用为基础的新型监管机制，对行政机关而言，能够有效降低监管成本，提高监管效力效能；对管理相对人而言，也能够通过对失信者施加监管压力，引导失信主体履行义务，营造守信承诺、公平竞争的市场环境。正信用监管是社会体系建设工作中重要的一项综合应用，如果操作不慎或者信息不透明，会对管理相对人造成重大的社会负面影响。如中国青年报社会调查中心曾做过一项在线调查显示，83.9％的被调查者最担心在不知情的情况下被列入“黑名单”。所谓不知情，反映了被监管主体无法知道自身的何种信息会被监管主体采集、归集，也无法知道监管主体基于何种规则和要求进行评价和应用。因此，在信用监管工作中多方面加强对管理相对人权益的保护至关重要。

　　在信息公开方面，一是信用监管的规则应当全面公开。信用监管的核心是信用信息。信用信息的采集、归集、应用以及信用评价分类等规则，理应按照《政府信息公开条例》等规定，向社会公开，这也是社会普遍关注的问题。二是信用监管的结果应当充分公开。信用监管信息、信用评价和失信信息都应当按照国家和本市的规定予以公开。对国家和本市上没有明确信息公开规则的有关信息，如对个人的行政处罚信息，适用简易程序的行政处罚信息等，如在政府部门网站上公开,只是作为政府信息，但当在信用门户网站公示后,就可能被认定为失信记录,将受到失信惩戒。因此，对这类信息，既要符合政府信息公开条例的规定，也要符合国家“双公示”的公开要求。

　　在信用评价方面，根据不同监管对象制定相应的信用评价标准，涉及范围广，内容多，量化难度大。作为信用监管的基础工作，信用评价标准规则应当合法、客观，评价方法要有公信力，要能够得到监管部门和市场主体的共同认可。同时，信用评价标准规则应当结合新的规范要求和实际工作的需要动态优化调整。

　　在失信认定程序方面，目前国家和本市尚没有统一明确的工作规则。但正因为“一处失信、处处受限”的重大影响，对失信行为的认定程序应当合法规范，失信行为人的知情权、陈诉申辩权、救济权等合法权益应当得到保障。在失信惩戒方面，应当让行为人认识到其失信行为的法律后果。

　　二、制定该文件依据的法律、法规、规章和相关政策规定

　　1、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发[2019]35号）

　　2、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）

　　3、《上海市社会信用条例》；

　　4、《国家人民防空办公室关于建立人民防空行业市场责任主体失信惩戒制度的实施意见（试行）》（国人防[2018]117号）；

　　5、《上海市人民政府办公厅关于本市加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的实施意见》（沪府办规〔2020〕9号）

　　6、《上海市民防办公室行政处罚裁量基准实施办法（2020年版）》（沪民防规[2020]2号）。

　　三、该文件拟解决的主要问题和采取的主要措施

　　一是按照国家要求并结合上海民防工作实际，统筹构建以信用为基础的新型监管机制框架，将本市民防领域信用信息的记录、归集、认定、共享、公开、惩戒和信用修复等工作，以文件的形式纳入法治轨道，以便于各级民防管理部门和管理人员在工作实践中规范实施。二是明确民防行业市场主体信用监管信息的构成，细化明确基本信息、良好行为记录信息、不良行为记录信息和其他信用信息的具体范围。三是探索实施信用评价，明确评级划分标准、评价周期和不同评级市场主体的监管规则。四是规范实施失信管理，明确失信行为信息类型，规范实施失信行为信息认定程序及信用修复，同时对失信整改、失信惩戒、专项整治等提出相应要求。五是推进信息化建设，在信息高度透明的互联网时代,基于大数据技术的信用监管是必然要求。

　　四、该文件的主要内容

　　《规定》共设六章四十三条，分为总则、信用监管信息管理、信用评价管理、失信惩戒管理、其他和附则六个部分，主要包括以下内容：

　　1、明确信用监管对象范围。将从事民防工程建设和使用活动的主体，包括：民防工程建设、勘察设计、审图、施工、监理、防护设备检测、防护设备生产安装以及民防工程使用等企业或个人（以下简称“从业主体”），都纳入信用监管范围。（第三条）

　　2、合理划分信用监管部门职责。市和各区民防办实行分级管理，各区民防办和各委托授权管委会实行属地化管理。市民防监督管理事务中心根据市民防办的委托，组织开展信用监管的相关工作。（第四条）

　　3、规范开展信用监管信息的归集。细化明确信用监管信息的类别和具体内容，将民防行业市场主体信用监管信息细分为基本信息、良好行为记录信息、不良行为记录信息和其他信用信息，细化每一类信息的内容范围，明确监管信息、不良行为信息等归集要求，对市场主体主动提供的信息应当予以识别后归集。（第七条至第十四条）

　　4、探索开展信用评价。明确市场主体信用评价的评级划分，根据不同的分值将市场主体信用评价分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四级，要求分类制定评价标准，明确信用评价由市民防办统一组织评价，提出对不同评级的市场主体实施分级分类的监管措施。（第十五条至二十二条）

　　5、依法开展失信惩戒。依法依规明确情节轻微、情节较严重以及特定严重的的失信行为信息情形，规范失信行为信息的认定程序，对失信整改、失信惩戒、专项整治等提出相应的工作要求，依照规定开展失信行为信息修复工作。（第二十三条至第三十一条）

　　6、《规定》还对信用监管中的信息化建设、信息安全、档案管理、信息公开等提出了相应的工作要求；鼓励上海市民防工程行业协会和上海市民防协会积极参与信用监管工作，推进行业自律；鼓励市场主体开展自我评价。（第三十二至四十二条）

　　7、《规定》由市民防办负责解释，拟试行两年。（第四十三至第四十四条）

关于印发《上海市民防行业市场主体信用监管规定（试行）》的通知