2025年9月15日

  2025年9月，上海市国动办委托上海政法学院行政法研究中心开展《上海市人民防空防护设备管理实施办法（报批稿）》（以下简称“《办法》”）风险评估研究项目。9月12日针对《办法》落地实施的风险隐患问题召开专家评审会，形成如下意见：

  一、总体评价

  《办法》落地实施后可能引发的风险属于低风险等级。该规范性文件在网络舆情、社会稳定、公共安全、生态环境、财政资金方面的风险总体可控、可预见，可以通过细则解释或技术调整解决处置的。

  二、风险点梳理

  本项目的相关风险点是客观存在的。但在网络舆情、社会稳定、公共安全、生态环境、财政资金五个观测点上分布不均。

  1、网络舆情风险

  《办法》中个别模糊不清的表述可能被误读、曲解，甚至被断章取义。

  2、社会稳定风险

  行业就业影响：应注意是否存在提高审批要求、变相增加企业负担的风险，若《办法》实施导致部分防护设备生产企业因资质不达标、监管加强等原因停产或减产，可能造成相关从业人员失业，进而影响社会稳定。

  市场竞争格局变化：《办法》实施可能改变防护设备市场竞争格局，一些企业可能因无法适应新规则被淘汰，引发企业间的矛盾和纠纷，影响社会稳定。

  3、公共安全风险

  人防工程的设备系统是其防护功能的核心，防护设备质量不达标或是管理不善可能会导致重大安全事故，直接威胁公共安全。《办法》规定了人防工程设备资质、生产、安装和监督全过程的管理，旨在提升设备质量和安全水平，但在落地实施过程中仍可能因维护管理不到位、应急响应能力不足等引发公共安全风险。

  4、生态环境风险

  防护设备生产需要消耗大量的原材料和能源，若不合理利用，可能造成资源浪费和生态破坏；若企业对生产过程中产生的废水、废气、废渣等污染物的环保处置措施不到位，将对周边生态环境造成污染。比如，生产过程中的喷漆工序会排放挥发性有机物，污染空气。在外省市企业来沪生产的情形下，多地生产可能进一步加重生态环境风险，其环保责任需要跨区域监管协作。《办法》强调技术创新的同时，也要警惕新材料、新工艺应用带来的未知环境风险，市国动办需对新材料的环境风险进行评估。

  5、财政资金风险

  市国动办推动“人民防空防护设备生产安装信息化建设”工作是意义深远的，但目前信息化建设投入与效益评估机制尚不明确，存在因资源配置不妥当产生资金浪费的财政风险可能性。此外，《办法》规定市国动办对人民防空防护设备生产和安装过程中涉及的经营主体开展信用监管信息的全过程监督管理活动，在此方面政府增加的成本投入能否使投资性价比最优化，需做预案分析。

  三、风险防控措施的建议

  针对上列若干方面的风险隐患，对相关风险点的防控措施试提出如下建议：

  1、《办法》在章节体例和条文内容上应当有所调整，突出结构与逻辑关系，简化表达并优化语序，增强条理性。

  2、《办法》在概念的使用上应尽量和上位法保持一致，做到统一术语和规范表述；措辞应进一步严谨，如果使用新概念则需要对该措辞作相应的解释，避免引起歧义。如本《办法》第二条规定的“保障掩蔽人员生命安全和生活需求”与国家《人民防空防护设备管理办法》中“保障掩蔽人员生命、生活”并不完全一致，建议后续做好具体的解释说明，或是提出具有上海本地特色的决策优势，避免公众质疑、引发负面舆论的风险。

  3、《办法》的条文规范涉及到其他相关法律和法规，如《劳动合同法》、《中华人民共和国行政许可法》、《环境保护法》等。作为规范性文件，《办法》在法律体系中需要与多个相关法律法规衔接和配合，其应对上位法进行细化、补充和执行，但不能与上位法相抵触。制定机关应明确《办法》使用相关上位法律法规的场域、条件和程序等。

  4、《办法》在个别环节存在新的义务设定的情形。凡涉及到增生新义务的条款，一定要有上位法的充分依据；如果上位法没有作出相应规定，最好还是避免为相关主体设定新的义务。

  5、建议后续对《办法》第四条第二款的“监督管理职责”与后文中“第三章 生产管理”、“第四章 安装管理”结合管控的模式作出官方的解释说明。

  6、《办法》鼓励人民防空科学研究和技术创新，但目前暂时不具备配套的支持政策，建议市国动办为后续的政策出台预留空间，会同相关部门研究相应的财政和税收支持政策。

  7、建议市国动办在人民防空领域推广应用技术的创新事项上提前做好政策解读和舆情预案，建立透明的资质评审公示机制以及新材料环境风险评估机制。同时，建议后续做好“新型防护设备”时效性等方面的具体解释说明，通过制定新型防护设备生产、安装和使用管理实施细则，避免本市政府投资的人民防空工程因采购到不合格的防护设备造成资金浪费的财政风险。

  8、目前信息化建设投入与效益评估机制尚不明确，建议可以通过优化资源配置，即合理安排监管人员和设备，提高信息化建设过程中的监管效率，使本市政府投资性价比最优化。利用信息化手段建立完备的防护设备管理信息系统，最终实现对防护设备生产、安装过程的实时监控，可以有效降低监管成本，避免因资源配置不妥当产生资金浪费的财政风险。

  9、就《办法》落地实施可能引起的行业就业影响、市场竞争格局变化等社会稳定风险而言，建议对可能影响企业生存和就业的政策调整可以设置一定的缓冲期，给予企业时间进行整改和适应。同时，建议加强行业协调，即是说政府可以联合行业协会，定期组织企业交流活动，协调企业间的矛盾和纠纷，维护市场秩序。当企业间出现市场份额争议时，及时介入调解。

  10、人民防空防护设备质量保修责任直接关系到人防工程的防护效能和使用安全，市国动办应当更加明确责任范围和责任时效，对质量责任主体实行终身责任制并遵循“谁生产、谁安装、谁负责”的原则，对保修期限、保修责任的范围和内容以及违规行为的处罚可考虑后续做进一步的配套执行文件说明。

  11、建议市国动办跨部门协同应对监管挑战，与住建、规划、消防、市场监管等多个部门间保持信息共享畅通，健全协同监管机制。

  综上所述，项目组评定《办法》整体设计成熟，符合国家和上海有关规范性文件管理的要求，不存在行政越权的现象。上述所列举的若干风险点可能存在隐患，但经评估认为风险等级较低且可控，符合当前行政规范性文件管理和行政许可领域的改革方向和普遍要求。

  附件：项目组成员名单