上海市工程建设项目结合修建

防空地下室审批和监督管理规定

（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条 为巩固深化工程建设项目人防审批制度改革成果，持续优化营商环境，进一步规范和加强工程建设项目结合修建防空地下室的审批和监督管理，根据《中华人民共和国人民防空法》《上海市民防条例》《上海市民防工程建设和使用管理办法》等法律法规规章，结合本市工作实际，制定本规定。

第二条 工程建设项目结合修建防空地下室审批和监督管理（以下简称人防审批），是指按照国家和本市有关规定，人民防空主管部门对结合城市新建（含改建、扩建，下同）民用建筑修建防空地下室的同步建设、易地建设和城市地下交通干线及其它地下空间开发利用兼顾人民防空需要、拆除人民防空工程等各类审批，以及建设程序实施过程中的相关事中事后监督管理工作。

由人民防空主管部门专项资金投资的单独修建的地下防护建筑建设审批和监督管理按其他规定执行。

第三条 人防审批实行分级管理。市人民防空主管部门负责监督指导全市人防审批，各区人民防空主管部门、经授权或委托的特定地区管委会负责各自区域范围内的人防审批。其中，结合城市新建民用建筑修建防空地下室的同步建设、易地建设和兼顾人民防空需要审批等，市、区人民防空主管部门按照建设项目的规划许可权限，对应市、区规划资源行政管理部门负责的实施范围，分别负责实施；拆除人民防空工程审批按照被拆除工程的日常监督管理权限，由工程所在区的人民防空主管部门负责实施；市直属公用人民防空工程，由市人民防空主管部门审批。特定地区管委会根据市或区人民防空主管部门委托或授权，负责区域内的人防审批。

市人民防空建设工程安全质量监督机构负责防空地下室施工的安全质量监督。经市人民防空主管部门授权或委托，相关区人民防空主管部门、特定地区管委会负责本区域内防空地下室施工的安全质量监督。

第四条 人防审批工作应当遵循本市人民防空相关规划要求，遵循规划引领、科学布局、高质量发展的原则，贯彻“以建为主、应建必建，全生命周期管理”要求，符合统筹建设、集约建设、连通建设发展方向，有利于实现人民防空工程布局优化、区域均衡、功能比例满足人民防空要求。

第五条 人防审批按照本市政务服务和工程建设项目审批制度改革要求，通过一网通办、行政协助、上海市工程建设项目审批管理系统等方式实施，包括内部审批管理在内的全流程实行信息化管理（保密项目除外）。

第二章 建设义务

第六条 社会投资项目结合修建防空地下室由项目建设单位负责修建，经费由建设单位筹措，列入工程建设项目总投资并予以保障。

政府投资项目结合修建防空地下室建设经费按照事权划分由财政预算安排。

第七条 在城市国土空间总体规划划定的城镇开发边界内、人防专项规划确定的重要区域，新建、改建、扩建工程建设项目应依法依规结合修建防空地下室。

（一）全部属于应当修建的范围：本市城市建设用地分类（附表1）中居住用地，公共设施用地，对外交通用地，道路广场用地，绿地及混合用地上的工程建设项目应依法修建防空地下室。

（二）部分属于应当修建的范围：工业用地，仓储物流用地，市政设施用地上的具有办公、居住或其他非生产功能的建筑属于应修建范围，其他性质工程建设项目不属于修建范围。

（三）不属于应当修建的范围：

1.特殊用地上的工程建设项目；

2.装饰装修及修缮工程、临时建筑项目以及列入本市保护名录的文物保护点、文物保护单位、优秀历史建筑；

3.单独修建且全部功能为数据/算力中心、仓储设施的项目；

4.本市集体建设用地上，核发乡村建设规划许可证的工程建设项目；

5.公益建筑、构筑物以及其他建筑物等，具体范围详见附表2。

第八条 工程建设项目应按下列标准确定防空地下室面积标准：

（一）居住用地、公共设施用地（除娱乐康体用地、图书展览用地、演艺设施用地、体育场馆用地以外）、绿地用地的建设项目，以及工业用地、仓储物流用地、市政设施用地上属于应当修建范围的建筑，按计入容积率部分地上建筑面积的10%配建。

（二）对外交通用地、道路广场用地、公共设施用地中的娱乐康体用地、图书展览用地、演艺设施用地、体育场馆用地的建设项目，按计入容积率部分地上建筑面积的5%配建。

（三）混合用地，根据不同用地性质分别按相应配建比例配建。

改扩建项目按新建建筑（包括新增单体、拆除重建建筑、原建筑增容扩建部分）计入容积率部分地上建筑面积配建。

轨道交通停车场上盖综合开发建设项目，应在项目落地部分中集中落实防空地下室建设要求。停车场与上盖开发建设同步进行的，应在停车场建设中优先规划落实上盖综合开发建设项目防空地下室建设要求。

分层开发的地下空间先于地面开发的，应优先按照地面规划建设规模确定防空地下室面积。

第九条 工程建设项目结合修建防空地下室的战时功能由人民防空主管部门确定。防空地下室战时功能包括战时用途、防护等级等内容，战时用途又包括医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程等。工程建设项目已编制人民防空相关规划并获批准的，战时功能设置按照规划执行。其他工程建设项目战时功能按照防空地下室战时功能设置规则（附表3）执行。

第十条 根据经济建设贯彻国防要求有关规定，下列项目应按兼顾人民防空要求建设，并符合国家和本市有关人民防空防护要求：公共绿地地下空间、轨道交通地下工程（含市域铁路）、道路地下交通干线、单独建设的公共地下停车场（库）、大型地下连通道、公路和铁路隧道、城市地下水、电、气、通信等管线共同沟（综合管廊）等应兼顾人民防空需要。

实施土地分层出让的公共绿地地下空间：

1、地下空间单独出让、立项的项目，应兼顾人民防空需要；

2、与其他地块一并出让、整体开发建设，且可独立成单元的地下空间，在其余地块可落实人民防空工程建设指标的前提下，应兼顾人民防空需要。

对单层建筑面积小于1000平方米的；地下空间整体用作调蓄池、垃圾处理站等或布置其他专业功能设施设备用途的；局部用作平时汽车坡道的区域；地下空间用作餐饮、商业、娱乐，其平时管线穿越密集或与下沉式广场开放式连通的区域，可不作兼顾设防要求。

第三章 规划建设审批

第十一条 本市城乡建设和发展应当注重地下空间的开发与综合利用，充分考虑人民防空需要，与地面设施建设相结合。

人民防空主管部门应在规划资源行政管理部门编制或修订国土空间详细规划时提出有关意见，推动将防空地下室建设要求统筹纳入国土空间详细规划；在建设项目规划设计条件、土地出让前、建设工程设计方案审批等阶段，人民防空主管部门应按照本市工程建设项目行政审批改革及行政协助要求提出意见。其中，市规划资源行政管理部门负责实施规划许可的项目，由相关区人民防空主管部门会同市人民防空主管部门研提土地出让前意见。

第十二条 鼓励本市集中建设区、重点地区等，在满足人员掩蔽需求的前提下，统筹集中修建防空地下室。

本市重点地区统筹建设防空地下室按相关规定执行。

重点地区以外的工程建设项目为集约化开发地下空间需要移建防空地下室的，同一地块分期开发的建设项目，统筹建设的防空地下室应优先在先期建设项目中修建；确需在后期建设项目修建的，后期建设项目应已完成项目立项手续。

相邻地块移建防空地下室，相邻地块建设项目应同步开发建设；未同步建设的，应在先期开发建设地块项目修建防空地下室。

移建至后期地块项目建设防空地下室的项目，应在先期项目人防专项竣工验收前取得施工许可。

第十三条 统筹或移建防空地下室所涉及的全部工程建设项目或地块应已确定规划建设指标，主要包括用地性质、用地面积、总建筑面积、地上总建筑面积、地下建筑面积等。

因后期建设项目规划建设指标发生变化，造成统筹或移建的防空地下室配建面积不足的，应在后期建设项目补建差额部分。

第十四条 防空地下室符合易地建设条件的，经建设单位申请，项目审批权限的人民防空主管部门审核批准，建设单位可以缴纳民防工程建设费的形式履行修建防空地下室建设义务。

第十五条 工程建设项目符合以下条件之一，建设单位可按规定申请易地建设并缴纳民防工程建设费：

（一）经批准的人防相关规划所明确的可实施易地建设防空地下室的地块；

（二）地下空间禁止、限制开发利用；

（三）地质、地形原因不适用修建的；

（四）建设项目距离生产、储存易燃易爆物品厂房、库房小于50米，距离有害液体、重毒气体贮罐小于150米；

（五）工程建设项目规划范围内的应配建防空地下室总面积小于1000（含）平方米的；

（六）改、扩建的建设项目因无建设用地而无法同步修建的。

具体细化情形详见附表4

第十六条 人民防空主管部门对建设项目易地建设防空地下室的条件进行认定。

建设单位提出易地建设防空地下室申请时，应对易地建设的必要性做论证说明，同时提交项目立项批准书或备案证明、规划方案批复、总平面图及土地出让（转让）合同、设计文本等申请资料。

因本规定第十四条第（三）项相关内容提出易地建设的，应同时提交建设项目地质勘察报告或论证报告，人民防空主管部门在出具认定意见时，应组织专业技术评审。

第十七条 经人民防空主管部门认定符合易地建设条件的项目，建设单位应在取得建设工程规划许可前，按照民防工程建设费缴纳标准向税务部门一次性足额缴纳民防工程建设费。缴费情况作为施工图审查阶段落实人防结建义务的审查条件。

第十八条 民防工程建设费收费标准按照市发展改革和财政部门的相关规定执行，并根据经济发展水平水平及时调整。

民防工程建设费的减免政策按照国家有关政策执行，具体情况详见附表5。

第四章 人民防空工程拆除

第十九条 任何单位和个人不得擅自拆除人民防空工程，确因城市建设需要拆除的，应当向人民防空主管部门申请办理拆除审批手续。

第二十条 拆除公用人民防空工程或者国家投资修建的其他人民防空工程，应按人民防空工程建设相关标准落实补建。

因土地收储拆除公用工程和国家投资修建的其他人民防空工程，应将人民防空工程补建作为该地块划拨或出让条件。

第二十一条 拆除前条规定以外的人民防空工程，其对应的地上建筑未拆除的，拆除单位应落实补建要求。符合不宜修建防空地下室情形的，应按规定易地建设；其对应的地上建筑同步拆除的，拆除单位应与工程权属人就拆除补偿达成一致意见。

第二十二条 拆除人民防空工程应按下列标准进行补建：

（一） 拆除等级人民防空工程，应当按照原工程的等级和建筑面积补建；

（二） 拆除钢筋混凝土结构的非等级人民防空工程，应当按照不低于最低等级人民防空工程的要求补建，补建的面积不得少于原面积的三分之二；

（三） 拆除砖结构或者其他的非等级人民防空工程，应当按照不低于最低等级人民防空工程的要求补建，补建的面积不得少于原面积的三分之一。

补建工程建设纳入结合城市新建民用建筑修建防空地下室的同步建设审批及监督流程管理。

第二十三条 拆除公用工程后，补建工程应独立成单元，且在工程建成后将补建工程产权交付原人民防空主管部门。

第二十四条 拆除补建公用人民防空工程及国家投资修建的其他人民防空工程时，经人民防空管理部门认定符合不宜修建防空地下室情形，或补建的公用工程面积小于1000平方米且不能独立成单元的，应按规定缴纳人民防空工程拆除补偿费。

第二十五条 缴纳人民防空工程拆除补偿费时，权属单位应选取有资质的资产评估机构进行资产评估，确定应补偿重置价值。由拆除单位按重置价值办理缴费手续。资产评估按本市财政部门相关规定执行。

第二十六条 拆除单位在足额缴纳人民防空工程拆除补偿费后方可拆除。

第五章 防空地下室批后监督管理

第二十七条 防空地下室批后监督管理包括防空地下室施工图审查、防空地下室安全质量监督、防空地下室竣工档案接收、人防专项竣工验收案以及兼顾人防需要工程防护质量监督等环节的监督管理。

第二十八条 防空地下室建设管理以及防护设备生产、安装应符合国家规定的要求。

第二十九条 防空地下室施工图审查实行“多图联审”，由审图机构按照国家及本市防空地下室建设有关法律法规、政策规定、标准规范以及人民防空主管部门的审批意见执行，并应接受市人民防空主管部门的监督。

第三十条 防空地下室施工的安全质量监督包括对防空地下室参建单位安全质量行为、现场安全状况和工程实体质量的监督。

防空地下室的质量监督报告出具后，项目所在区的人民防空主管部门应将其纳入日常管理范围，会同房屋管理等部门依法加强后续使用管理监督。

第三十一条 防空地下室竣工档案接收根据审批权限实行分级管理，建设单位按防空地下室建设档案管理有关规定要求分别向市、区人民防空主管部门、经授权或委托的特定地区管委会报送竣工档案。

第三十二条 人民防空主管部门按照人防专项竣工验收规定对防空地下室开展人防专项竣工验收，通过本市综合竣工验收实施。

防空地下室的竣工验收备案由住房城乡建设部门通过建设工程竣工验收备案统一实施。

第六章 防空地下室改建监督

第三十三条 任何单位和个人不得擅自改建防空地下室。确因需要改建的，不得降低工程原有防护能力。

防空地下室防护能力相关指标可向工程所在地人民防空主管部门查询。

第三十四条 改建单位应于防空地下室改建前委托具备相应资质的设计单位编制防空地下室改建施工图，并通过施工图审查。

第三十五条 防空地下室改建的施工管理按照本市有关规定执行。

第三十六条 防空地下室改建后，改建单位应向工程所在地人民防空主管部门报送工程改建档案资料。

第七章 附 则

第三十七条 本规定由上海市国防动员办公室负责解释。本规定实施后，上海市国防动员办公室之前印发的其他有关人防审批要求的文件，与本规定不一致的，按本规定执行。

第三十八条 本规定自2026年1月1日起实施，有效期至2030年12月31日。原《上海市工程建设项目民防审批和监督管理规定》（沪民防规[2020]3号）同时废止。

附表：1.城乡建设用地分类及防空地下室配建指标（略）

2.不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围

3.新建防空地下室战时功能确定规则

4.防空地下室易地建设条件细化分类

5.可以减免民防工程建设费的建设项目

附表1（略）

附表2

不需要修建防空地下室的建（构）筑物范围

类型	典型建（构）筑物
公益建筑	单独修建的公共厕所、垃圾站（房）、污水处理站、垃圾焚烧站、水泵房、变配电房（站）、开闭所、区域机房、垃圾中转站等
构筑物	围墙、发射塔、烟囱、水塔、露天泳池等
其他建筑物	1.老旧居民楼加装电梯、独立车棚、独立的钢构车库等；

2.轨道交通车辆基地；

3.轨道交通车辆基地因上盖开发而建设的盖板层和上盖物业的盖板夹层车库；

4.游艺设施（包含供游客使用的餐饮、纪念品商店等）。

备注：不需要修建防空地下室的包括但不限于以上所列建筑物类型，其他特殊建（构）筑物类型由国家人民防空主管部门认定，可以列入不修建防空地下室的范围。

附表3

新建防空地下室战时功能确定规则

新建民用建筑类型	新建防空地下室

战时功能
人民防空相关规划覆盖的工程建设项目	依据人防专项规划确定
党委、人大、政府、政协等政府机关和城市电信、供电、供气、供水、食品等生活保障部门的新建公共建筑	一等人员掩蔽工程
新建医疗卫生项目	一级医院（20～99张床位）	救护站
二级医院（100～499张床位）	急救医院
三级医院（500张床位以上）	中心医院
人民防空专业队组建部门或

组建单位新建公共建筑	防空专业队工程
人防相关规划确定的重要区域	一等人员掩蔽工程、防空专业队工程和地下化工程
区级行政区域内物资库总建筑面积超过人员掩蔽工程总建筑面积7%的	不得修建物资库

附表4

防空地下室易地建设条件细化分类

地下空间禁止、限制开发利用的情形包括：桩基承台顶面埋置深度小于3米；地下室空间净高达不到规定标准的，包括建设工程无地下室的、或地下室只有一层且地下室底板顶面至室外地坪不足3米的。

地质、地形原因不适用修建的情形包括：在建设用地范围内有流砂、暗河，或者基岩埋置深度较浅，地质条件不适宜修建的（不包括规划有地下室建设的项目）；按规定应当修建防空地下室的面积只占地面建筑底层的局部，且结构和基础处理困难的，包括轨道交通停车场上盖综合开发建设项目无落地部分的；建设用地周围的房屋或者地下室管线密集，结建防空地下室无法施工或者难以采取措施保证施工安全的，包括地铁隧道、城市地下交通干线、科研管井、市政管线通过建设用地，影响防空地下室建设的，或建设项目室外地面条件限制，防空地下室室外出入口无法设置的，或地下室全部用于水资源净化处理、危险化学品处理、涉核、强磁工艺处理及市政垃圾处理（含医废等涉毒处理）等用途的。

改、扩建的建设项目因无建设用地而无法同步修建的情形包括：无新增地下建筑面积的改扩建项目；只在原有建筑中增加面积、不增加建筑单体（拆除重建情形除外）。

附表5：

可以减免民防工程建设费的民用建筑项目

序号	符合减免政策情形	减免
1	廉租住房、共有产权保障住房（即经济适用住房）和公共租赁住房	免收
2	非营利性养老和医疗机构建设项目	免收
3	中小学（含幼儿园）校舍安全工程建设项目（维修、加固、重建、改扩建等形式）	免收
4	临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑	免收
5	监狱、强制隔离戒毒所、看守所、拘留所等羁押场所	免收
6	易地扶贫搬迁项目	免收
7	提供社区养老、托育、家政服务的建设项目	免收
8	军队离退休干部住房	免收
9	对列入本市旧住房更新实施计划的成套改造项目和拆除重建项目	免收
10	街道（乡镇）社区文化中心	免收
11	“高新工程”	免收
12	部队商品住房（包括部队经济适用住房）	减半
13	营利性养老和医疗机构建设项目	减半
14	新建幼儿园、学校教学楼及为残疾人修建的生活服务设施等	减半
15	学校新建的包含教室、教师办公场所、电脑教学、教学实验室等教学活动,且以教学活动为主的单体多层教学综合楼项目	减半
国家规定可以减免的项目