2021年11月10日，市民防网站第一次发布了关于《上海市民防工程使用和维护管理规定（征求意见稿）》征求公众意见的公告，并在全市民防系统内部征求意见，截止征求意见反馈日未收到社会公众反馈意见。收到民防系统反馈书面意见建议共18条。经对反馈意见逐条梳理研究，结合“防疫情、稳经济、保安全”大走访大排查活动实地问需，修改完善后形成新的《征求意见稿》，于2022年7月6日-8月6日在市民防网站再次向社会公众公开征求意见建议，共收到公众反馈征求意见的邮件3封。

意见1：主要提出开发商和业主们对“投资者”一词的理解不同，希望国家能早日从法律层面进行明确。希望人防部门能有明确的界定，或者规定投资者受益的年限，或者细化投资者身份认定等。

采纳情况：[未采纳。理由：该问题属于法律层面问题，相关部门正在研究。本《规定》主要是对民防工程使用和维护管理责任进行明确，并规定民防工程的所有权人、投资人、使用人（简称民防工程权属人）或其委托人是使用和维护管理责任人，内容已在《上海市民防工程建设和使用管理办法》的基础上作了最大合理化补充]。

意见2：主要建议民防部门出台鼓励文创类、文化艺术交流、退伍军人、残疾人、留归人员等支持政策，支持“民防工程公益化使用”相关条款，应在执行过程与现有的租赁户协商，给予缓冲期；有关租赁期限的文件规定，原则上三年一签，最多不超过5年，但是有的区是一年一签的，既妨碍了租赁户维护和改善民防工程环境（不破坏民防工程的前提下）的积极性，也不利于民防工程使用；对于不在负面清单里面的，建议区民防部门尽量少打扰，营造良好的营商环境

采纳情况：[未采纳。理由：关于相关支持政策建议，在对其必要性充分论证后，可在《上海市公用民防工程(含退出序列民防工程)公益化使用指导意见》中修订完善；对于其它建议属于公用民防工程在以后日常管理中需完善问题，不在本《规定》范围内]。

意见3：

1.在第三条（管理部门）中增加“乡镇(街道)按规定落实定期检查制度，及时上报检查结果”。

采纳情况：[未采纳，市委办公厅 市政府办公厅印发的《上海市市级部门下沉街镇管理办法（试行）》对下沉街镇管理职能另有规定，不在本《规定》范围内]。

2.增加报告制度。“各级部门应重点检查、监督和解决本行政区域内的民防工程涉及火灾、垮塌、出入口倒灌等各种安全相关问题，发现上述安全问题和事故发生后应逐级上报”。

采纳情况：[部分采纳：根据市政府办公厅印发的《上海市民防办公室主要职责内设机构和人员编制规定》（沪府办发〔2014〕61号）的有关规定，本市民防部门职能是负责民防工程日常使用中防护功能完好的监管]。

3.增加“民防工程平时收益，包括用作停车位收取的汽车停放费及租金、广告位租金等，应当单独列账管理，用于该民防工程日常维护管理、应急维修改造和停车管理的必要支出，优先用于解决涉及火灾、垮塌、出入口倒灌等各种安全相关的应急维修改造，并为民防工程主体结构和专用设备设施维修、更新等大修预留资金，预留资金为租金总额的20%-30%”。

采纳情况：[采纳，在第六条（使用收费）中增加“民防工程平时使用收益，应优先用于民防工程日常维护管理、应急维修改造等必要支出”]。

4.建议增加“为深刻吸取部分省市特大暴雨灾害经验教训，依据国家强制性工程建设规范《既有建筑维护与改造通用规范》GB 55022条文规定，当民防工程出入口、窗井、风井等防雨水倒灌措施的可靠性、有效性和安全性不满足防淹要求时，应对相关设备或全系统进行改造。为应对夜间暴雨和突发汛情，有条件的民防工程出入口应选用手自动一体防雨水倒灌措施”

采纳情况：[纳入研究，在第十四条（维护管理措施要求）对防倒灌已提出要求，将结合具体标准规范的修改作进一步完善]。

附件：

《上海市民防工程使用和维护管理规定》（草案）公开征求意见

市民防办2022年7月6日-8月6日再次向社会公众征求《上海市民防工程使用和维护管理规定》（草案）有关意见，共收到3封反馈邮件，内容如下。

反馈邮件1（署名上海浦东新区荣成大厦业委会）

上海市民防办:

    关于上海市民防工程使用和维护管理规定（征求意见稿）中第六条的表述太过简单,在我们小区目前的实际情况中,开发商、物业、代表全体业主的业委会，对此问题相当困惑，矛盾不断。

“第六条（使用收费）

    民防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。……”《人民防空法》规定的“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，因为对“投资者”一词的理解不同，开发商和业主门的看法也不一致。而且纵观全国，各地的政策都不同，没有标准容易引起老百姓对于这个问题认识的混乱。

    小区内建设的人防工程，其所有权、使用权究竟该归谁？希望国家能早日从法律层面进行明确。因为不仅涉及谁可以来使用，还关系到老百姓的切身利益，容易在群众中激发激烈的矛盾。

    我所在的小区在浦东新区陆家嘴街道，我小区业主1997年交付入住。二十多年过去了，小区人防车库一直由开发商的上级单位出租收费，而事实上，开发商人去楼空，甚至当初的原始开发商主体都已经注销，也无任何管理。现小区物业都不能从中分得管理费。所以去年开始，部分业主不愿再缴费给开发商，开发商坚持他投资，他受益，业主认为你都已退出小区，也没有管理，占着我们小区的土地，凭什么你可以一劳永逸的收费？！！双方矛盾极深。业委会告知居委、陆家嘴房办，但他们也无所适从。作为业委会，我们一直在与原开发商的上级单位交涉，争取权利，但都找不到政策依据，非常无奈！！希望人防部门能有明确的界定，或者规定投资者受益的年限，或者细化投资者身份认定，（是否这部分资金需要单列投资，不计入小区开发成本，否则随着商品房买卖，投资主体是否已经发生了转移？）

    希望民防部门能细化这部分内容，给出具有操作性的指引，我相信对于这个问题的困惑，不是我们一个小区的困惑，它关系到上海成百上千小区业主的切身利益。百姓的事无小事，希望看到结果。

                         上海浦东新区荣成大厦业委会　　

2022-8-6　　　　　　

（反馈邮件1附件）：

产权不清是人防发展的痛点和难点

人防法是1996年10月29日通过、1997年1月1日起实施的。该法第五条中规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”这就是“谁投资、谁使用、谁受益”常见说法的来源。

“我们这些年一直呼吁，希望能明晰住宅小区人防工程的产权问题。大家进行了很多探讨和研究，但没发现一个正式文件或规定，说小区人防工程产权是谁的。物权法也只是提到地面车位，没有提人防工程。所以，人防法在住宅小区人防工程产权方面的规定有先天缺陷。”

“从学界理论和公众探讨来说，大多数人认为人防工程产权是属于国家的；但也有少数专家学者包括实践中的操作，把产权给地方给私人的。所以为稳妥起见，一般是按照人防车位为国家所有这样来理解，但没有任何文件或规定是明确这样说的。”在实际情况中，开发商按照“谁投资、谁使用、谁受益”转让使用权，而其本质还是租赁。至于《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条中的表述：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则”，这位负责人表示，地下空间不等于人防工程，是不能划等号的。“2008年国家就准备修改人防法了，但因体制改革方面的原因暂停了。这也是历史发展过程中的问题，在新的法律中肯定会进行完善。为何西安市要发这个文件？也就是不让违规销售，等待国家出台统一的法律规定。人防车位关系到数量庞大的人群，涉及国计民生，涉及老百姓的日常生活，下一步肯定要有改善。现在老百姓和开发商法律意识都很强，作为人防办如果贸然出台一个文件，就可能会被质疑：你的法律依据是什么？所以，这是先天不足的问题。我们其实从零几年就开始呼吁了，但目前只能在现行法律体制内运行。”

“《中华人民共和国立法法》规定得很明确，涉及公民财产权和公民个人自由的，由国家法律来予以规定，地方性法规是无权对这些问题进行规定的。所以这么多年来我们只能在大的原则下修修补补，出台一些加强管理的文件。老百姓对人防工程的使用关注度也很高。一旦有反映违规使用的情况，我们马上就会查处。”

“要说投资者这个概念是动态的，也是对的。开始肯定是开发商投资建设的，但关键要看开发商在买卖过程中，是否在房价中把人防工程也摊进去了，如果能够证明开发商已经把人防工程卖给全体业主了，那么投资人就发生变化了。人防法是26年前立法的，对于投资者没去界定。当时是很粗线条的，如果能考虑这么细，就不会存在这些纠纷了。人防工程的投资有没有打入房价，一旦到法庭上，是要拿证据说话的。”

这位负责人说，“所以我们也很苦恼，人防工程这么大的体量，在关键问题上却没有明确。有时我们到企业去，去找物业办，物业说这是开发商的；开发商说，我交给物业了，给业主了。有事了找他们，他们一个都不认；争取权利了，一个一个都往上扑。对于一个现代化城市的建设来说，人防工程不仅可以节约资源，更重要的还是保命工程。现在人防工程的量越来也大，老百姓国防意识越来越强，我们非常希望国家赶紧把这个问题明确了，这样一来维护管理责任的主体也就明确了。”

社区治理专家：

该做的维护和保养没做，危险可能在30年后

人防地下车库到底应该谁来使用？社区治理专家、北京市海淀和谐社区发展中心研究员邵里庭说，要解答这个问题不能先站位，要弄清楚是什么、为什么，然后才能说怎么办。

地下人防车库，首先是人防工程。人防工程为啥会涉及停车呢？因为打仗的时候作为人防工程使用，平时是可以民用的。既然能用，那么谁来使用呢？人防法规定“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。开发商说，是他投资了，所以该由他来使用；业主说，地下人防工程是我房屋的地基，人防工程的地基墙、立柱、顶板及消防设施是房屋建筑不可分割的整体结构的组成部分，你既然把房子卖给我了，产权转移时就包括了地基，应该归业主共有使用。

那么人防工程是不是地基？事实证明，人防工程就是房屋地基。你卖房总不能把地基抠掉吧？所以，业主的说法是成立的。另外业主买房是交了大修基金的，国务院《物业管理条例》规定得很清楚，物业保修期满后物业共用部位的维修是要动用房屋专项维修资金的。正因为它是全体业主房屋的基础部分，业主才要承担对它的维护责任。

回头再从开发商的角度来讲，人防法的确规定了谁投资谁使用。人防工程除了地基以外，还有内部建筑和人防工程的设施投资。地基围墙和内部设施的投资比例大概是1：1。但开发商在说“是我投资的”时候，你要先确定几点：第一，你把地下人防工程的成本转移到销售成本里去了还是扣除出来了？怎么来证明呢？那就要看你的建筑总成本决算时有没有把人防车库包含在内。第二，规划有没有批准建这个人防车库？

“人防工程永远是国有的，所以所有权登记是没必要的，也不能登记。法律规定不应该进行登记却已经登记了的，是要推翻错误、进行纠正的。如果开发商说我已经登记了。若是所有权登记，那是错误的；若是使用权登记，在北京，登记的时候有3张表、16项证明。人防办盖章以后，是一年一登记，一年办一次手续，最长不超过三年。每年还要进行一次检查。登记的时候不仅要登记使用性质、使用方式，而且还有使用资格的审查。人防车库使用权证是有时间限制的，而且人防工程使用是要挂牌挂证的，不挂牌就叫不合法。若你没有牌，那你说的一切都不算。地下人防停车按相关法规定，只能租用，不准买卖，业主优先。停车收费标准必须和业主共同协商。地下车库的使用是有成本的，我算了其实并不赚钱。而赚了钱的，赚的不是停车钱，而是该做的维护和保养却没做。这个钱，业主赚也不对，开发商赚也不对。很多业主不明白，真正的危险可能在30年以后，不重视地基维护可能会塌楼的！”

江西案例：

法院认为投资主体会随房屋售出而转移，人防车位后续实际投资者应是全体业主。

2020年9月23日，江西省抚州市中级人民法院开庭审理了一起民事案件。此案判决书8400多字，其中用近2800字的篇幅，分析了本案的争议焦点：地下人防车位平时的使用管理和收益归谁所有？

根据一审法院认定的事实，抚州市东旭房地产开发有限公司（东旭公司）开发建设了抚州市临川区东旭1号(公元1959)小区，其中包含了该小区的地下人防设施，共计规划200个停车位。小区建成交付后，在2017年1月份前，由江西美城物业管理有限公司（美城公司）抚州分公司进行管理。2015年4月13日，抚州市人防办向美城公司抚州分公司颁发了人民防空工程平时使用证，有效期至2020年4月13日。

2016年9月12日，该小区依法成立了第一届业主委员会，办理了业委会备案登记。之后，业委会决定解聘美城公司抚州分公司，由业委会成立管理公司管理小区物业，并于2017年1月解聘美城公司抚州分公司。2018年11月1日，抚州市人防办向该小区业委会颁发了人民防空工程平时使用证，证书有效期至2023年10月31日。

东旭公司、美城公司称，2017年3月15日，东旭1号小区业委会未经同意强行占有了全部的地下停车位，并进行商业收费。两家公司向一审法院请求：判令东旭1号小区业委会立即停止侵害，并返还占用的地下人防车位200个；判令业委会赔偿车位租金损失118万元。

一审法院认为，案涉的地下人防车位虽然没有计入小区的公摊面积，东旭公司认可地下人防车位的成本计入了小区的建设成本，但否认计入了销售房价，就此法院要求东旭公司提供相关的建设成本相关财务证据予以证明，但东旭公司表示因为时间较长，相关财务证据没有保留，故对于东旭公司否认地下车位没有计入销售房价的诉称不予采信。东旭公司作为开发商在向业主销售房屋后，其收回了建设成本后，地下车位的投资者应当为全体业主。东旭1号小区业委会代表全体业主对地下车位享有使用管理、收益权。最终判决，驳回抚州市东旭房地产开发有限公司、江西美城物业管理有限公司的诉讼请求。

两家公司不服一审判决，提出上诉。

二审法院认为，本案的争议焦点是案涉地下人防车位平时的使用管理和收益归谁所有？并从案涉地下人防车位的性质和特点、开发商将房屋出售给业主后地下人防车位的投资者身份是否发生了变化、商品房买卖合同中对于地下人防车位相关权益约定的格式条款是否有效、美城公司的诉讼主体资格四个方面做了分析。

法院认为，地下人防车位的性质和特点有：其是依附结建式人防工程修建而来，是住宅建筑必备的附属公用配套设施，属于从物依附于住宅建筑，不占有土地容积率，所占空间属于住宅建筑物地表使用权的合理适度延伸使用范围。

法院认为，开发商作为人民防空工程建设的初始投资者，其投资者身份是会随着房屋的售出理应转移且实际转移给全体业主。

法院认为，东旭公司在出售房屋时约定“地下停车场由出卖人出资建设，其所有权、使用权、处置权和收益权归出卖方所有”，该条款属于约定不明条款。即便约定涵盖了案涉人防车位，但开发商隐瞒了案涉车位的人防工程属性，甚至欲将依附属于国家资产的人防工程而建的人防车位的所有权直接约定为开发商所有，违反了相关法律的强制性规定，故也是无效条款。

法院认为，物业公司不是案涉人防车位的初始投资人，也不是现在的实际使用管理和收益者，其与本案的诉求没有利益关系，故不具有本案诉讼主体资格。

最终，抚州市中级人民法院认为：因案涉地下人防车位固有的性质和特点，其投资主体会随着房屋的售出而实际地发生转移，其后续的实际投资者以及平时使用管理和收益者应是全体业主。判决驳回上诉，维持原判。  

律师声音：

期望立法机关能有更加明确规定，早日定分止争

北京市中银（西安）律师事务所徐康康律师认为，《人民防空法》中的“投资者”是很模糊的概念，开发商确实是小区建设阶段的投资者。但这个身份并不是永久的，随着小区商品房的出售，“投资者”的身份也就转变成了全体业主，因为人防建筑的建设成本已经包含在小区整体的建设成本中，在商品房出售的过程中，已经计算到业主的购房款中，与小区的物业管理用房、绿化、道路同理。

“此外我们都知道，如果开发商在小区不建设人防工程的话，是要缴纳异地建设费的。建设人防工程或者缴纳异地建设费，是法律规定的开发商必须要履行的义务，而与此相对应的权利是获得税收、用水、用电等方面的优惠，以及获得建设项目规划许可证和施工许可证。并不意味着开发商对他建设的人防建筑享有永久的管理权和收益权。”

“目前尽管通过现有法律规定可以得出确切的结论，但业主在维护自己的权益时困难重重，由此产生的矛盾很多。长期以来，开发商对商品房小区的人防建筑进行实际控制，监管部门对此并未提出质疑，甚至部分政府机关的工作人员也认为人防建筑的使用权和收益权是属于开发商的。我们希望行政机关对此予以重视，从法律规定的角度出发，通过法理逻辑的推理，得出正确的结论，正本清源。也期望立法机关对此有更加明确的规定，早日定分止争。”

反馈邮件2：（未署名）

上海市民防办：

下面是我们对关于《上海市民防工程使用和维护管理规定  （征求意见稿）》的几点建议，希望能给予采纳。

1.中共上海市委、上海市人民政府早些时候印发《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》，简称上海文创“50条”。我们民防系统是不是可以对文创类、文化艺术交流类的用户给予适当的鼓励，包括但不限于鼓励这种企业租赁使用民防工程、延长租赁期限等。

2.对于能够接纳退伍军人、残疾人、留学归来人员等特殊人群的企业，我们民防系统能不能给予适当的鼓励和支持呢？

3.我们支持征求意见稿中的关于“民防工程公益化”相关的条款，但是在执行的时候，是否能够友善的与现有的租赁户协商，给予租赁户相对宽松的缓冲期，逐步的推进“公益化”，而不是利用行政等手段强行的赶走租赁户，毕竟疫情给中小企业租赁户带来了或大或小的伤害。

4.关于租赁期限的问题，有关文件规定，原则上是3年一签，最多不超过5年，但是有的区是一年一签的，这就极大的妨碍了租赁户维护和改善民防工程环境（不破坏民防工程的前提下）的积极性，我们觉得这对民防工程在使用上是不利的。

5.2021年，我们防办印发了《上海市公用民防工程（含退出序列民防工程）使用负面清单（2021年版）》，对于不在负面清单里面的，建议区防办等部门尽量少打扰（正常的检查是欢迎的，也是帮助用户及时的找出和解决隐患），营造良好的营商环境。

以上5点，是我作为一个上海市民，一个有着十几年党龄的共产党员呈上的一点诚恳的建议，希望能采纳。

最后预祝上海民防越来越好。

反馈邮件3（未署名）

对《上海市民防工程使用和维护管理规定（征求意见稿）》的建议：

1、第三条（管理部门）

上海市民防办公室负责市直属公用民防工程使用和维护管理，并对区民防管理部门使用和维护管理工作开展监督指导。

各区民防办公室负责本行政区域内公用民防工程的使用和维护管理工作，并对其他民防工程的使用和维护实施监督管理。

建议条款：建议增加一点：乡镇(街道)按规定落实定期检查制度，及时上报检查结果。理由：各区民防办公室人手有限，街道是抓手。参照《江苏省人民防空工程维护管理实施细则》（征求意见稿）

2、建议增加报告制度：各级部门应重点检查、监督和解决本行政区域内的民防工程涉及火灾、垮塌、出入口倒灌等各种安全相关问题，发现上述安全问题和事故发生后应逐级上报。理由：长期以来,国家三令五申地强调安全工作的重要性,并出台了一系列政策、法律法规,还把每年的六月定为“全国安全生产月”。因此建议增加一点，重点强调安全内容。另外，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令），安全事故应逐级上报。

3、建议增加： 民防工程平时收益，包括用作停车位收取的汽车停放费及租金、广告位租金等，应当单独列账管理，用于该民防工程日常维护管理、应急维修改造和停车管理的必要支出，优先用于解决涉及火灾、垮塌、出入口倒灌等各种安全相关的应急维修改造，并为民防工程主体结构和专用设备设施维修、更新等大修预留资金，预留资金为租金总额的20%-30%。理由：参照《江苏省人民防空工程维护管理实施细则》（征求意见稿）

4、建议增加一条。为深刻吸取河南郑州“7·20”特大暴雨灾害经验教训，依据国家强制性工程建设规范《既有建筑维护与改造通用规范》GB 55022条文规定，当民防工程出入口、窗井、风井等防雨水倒灌措施的可靠性、有效性和安全性不满足防淹要求时，应对相关设备或全系统进行改造。为应对夜间暴雨和突发汛情，有条件的民防工程出入口应选用手自动一体防雨水倒灌措施。理由：民防工程被淹事故屡见报端，尤其是应深刻吸取河南郑州“7·20”特大暴雨灾害经验教训。国家强制性工程建设规范《既有建筑维护与改造通用规范》GB 55022-2021规定“5.4.5  当地下建筑出入口、窗井、风井等防雨水倒灌措施的可靠性、有效性和安全性不满足防淹要求时，应对相关设备或全系统进行改造。”